Oberson

AVOCAT ET PROFESSEUR

Xavier Oberson est professeur à l'Université de Genève et avocat.

Fiscalité des frontaliers, un équilibre précaire

En droit fiscal, le droit pour un Etat d’imposer le revenu des personnes physiques repose sur deux principes reconnus mondialement. Selon le principe de la résidence, un Etat est en droit d’imposer l’intégralité des revenus d’une personne domiciliée sur son territoire (revenu mondial).

A l’inverse, le principe de la source accorde aussi à un Etat le droit d’imposer les revenus d’une personne non résidente mais qui reçoit des revenus rattachés économiquement à ce territoire (revenu immobilier, salaire, intérêts, dividendes, redevances, etc.). La coexistence de ces deux principes peut conduire à des doubles impositions, ce qui explique notamment l’existence d’un vaste réseau de conventions de double imposition pour tenter de supprimer au mieux ces situations problématiques. 

Le régime d’imposition des frontaliers, à savoir des personnes résidentes d’un Etat voisin qui viennent travailler les jours ouvrables sur le territoire de l’autre Etat, est ainsi un cas d’école particulièrement représentatif du conflit possible entre ces deux principes. Si l’on met l’accent sur le principe de la résidence, c’est l’Etat de domicile qui devrait taxer le revenu, même s’il est gagné sur le territoire voisin.

C’est d’ailleurs la solution en droit intercantonal pour les travailleurs dits pendulaires. En revanche, si l’on favorise le principe de la source, c’est plutôt l’Etat qui offre la place de travail qui devrait imposer le revenu. 

L’arbitrage délicat de ces deux règles internationales suscite de nombreuses controverses. A priori, la règle générale des conventions internationales, basées sur le modèle de l’OCDE, tend à favoriser l’Etat de la source, car le droit d’imposer le travail appartient à l’Etat où le travail s’exerce. Cela dit, de nombreuses exceptions sont prévues justement pour l’imposition des travailleurs frontaliers.

Il faut en effet reconnaître qu’il est difficile d’accorder indiscutablement la préférence à l’un ou l’autre Etat. En faveur de l’Etat de la source, milite certainement le fait que cet Etat accorde la place de travail et que le salaire représente une charge déductible pour l’entreprise qui l’offre. De même, l’Etat du travail encourt divers frais d’infrastructure, route, transports, environnement causés par les déplacements des travailleurs. Par contre, l’Etat de résidence subit lui aussi diverses charges liées au domicile (frais d’hôpitaux, d’école, infrastructure, etc.). 

Compte tenu de ces particularités, la tendance internationale reconnue tend à partager le droit d’imposer entre les deux Etats. La Suisse a suivi cette approche mais sur la base de deux modèles différents. Le modèle genevois, qui repose sur un accord avec la France, tend à accorder le droit d’imposer à la source le travail frontalier, sous réserve d’une redistribution aux communes frontalières de 3,5% de la base imposable.

L’autre modèle, pratiqué notamment par les cantons de Berne, Vaud, Valais, Neuchâtel et Jura, conserve le système traditionnel de l’imposition au domicile du travailleur frontalier avec une redistribution de la France vers les cantons parties à l’accord. Les deux solutions ont leurs farouches partisans et la situation, pour pouvoir être analysée sereinement, doit nécessairement englober l’impact de la péréquation financière qui peut modifier les résultats. 

Des raisons historiques

Quoi qu’il en soit, l’idée même du partage prévaut et ce savant compromis, qui peut certes être ajusté, mérite d’être maintenu. Les frais sont en effet indiscutablement supportés, certes dans des proportions parfois différentes, entre les deux Etats. De plus, l’histoire l’a montré, le flux de frontaliers peut un jour s’inverser…

Pour des raisons historiques, cette règle de partage n’a pas été retenue dans les relations intercantonales, car le canton de domicile demeure le grand gagnant de l’imposition des pendulaires. Une célèbre tentative du canton de Genève a été stoppée en 2001 par le Tribunal fédéral. Mais l’évolution des mouvements de population pourrait remettre un jour cette question sur le devant de la scène. On assistera alors à un rapprochement du système intercantonal avec le droit international.

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