Cenni Najy

CHERCHEUR ET ANALYSTE POLITIQUE

Enseignant, chercheur et analyste politique, Cenni Najy se passionne pour la construction européenne en tant que phénomène politique et économique. Depuis 2013, il mène une thèse de doctorat sur les relations Suisse-UE à l'Université de Genève. Parallèlement, il occupe le poste de senior policy fellow (chargé du pôle Europe) au sein du think-thank suisse foraus.

Le Royaume-Uni va-t-il devenir un Etat associé à l'AELE?

Alors que les négociations sur le Brexit battent leur plein, force est de constater que l’avenir des relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne (UE) demeure très incertain. En effet, à ce stade, le gouvernement britannique n’a toujours pas dit quelle direction il souhaitait donner à ses relations futures avec l'UE. Nul ne sait donc si le Royaume-Uni obtiendra de Bruxelles un accès, même partiel, au marché intérieur de l'UE. 

Le gouvernement britannique n’a pas été plus loquace quant à la forme que prendront les relations commerciales du Royaume-Uni avec les pays non-membres de l’UE. Cette question est loin d'être anecdotique. En effet, le Royaume-Uni est encore partie aux nombreux accords commerciaux conclus par l’UE (y compris avec la Suisse). Si un «hard Brexit» venait à se produire (soit dans le cas où Londres ne chercherait pas à rester membre de l'union douanière de l'UE), le Royaume-Uni perdrait donc un accès préférentiel à plusieurs marchés. 

Bien évidemment, après un Brexit effectif, soit dès 2019, les Britanniques pourraient essayer de négocier des accords de substitution avec chacun des partenaires commerciaux de l'UE. Toutefois, compte tenu du nombre (près de 50) et de la complexité des accords commerciaux actuels, une telle entreprise constituerait un effort sans précédent pour la diplomatie britannique. 

Toutefois, une alternative s'offre aux Britanniques. Le Royaume-Uni pourrait accéder à l’Association européenne de libre-échange (AELE). En rejoignant cette organisation intergouvernementale qui promeut et supervise le libre échange et la coopération économique entre ses membres (Islande, Liechtenstein, Norvège, Suisse), le Royaume-Uni pourrait largement préserver un statu quo commercial. 

Tout d'abord, Londres pourrait maintenir un régime de libre échange approfondi avec les membres de l’AELE (au passage rappelons que près de 9% des exportations du Royaume-Uni prennent la direction de l'AELE). Pour le moment, les pays membres de l'AELE entretiennent des relations économiques étroites avec le Royaume-Uni. Pour la Suisse, ces relations passent par les accords bilatéraux liant Berne à Bruxelles. Pour les Norvégiens (ainsi que les Islandais et les Liechtensteinois), ces relations sont gouvernées par l'accord sur l'Espace économique européen (EEE). En sortant de l'UE, le Royaume-Uni ne serait plus partie aux accords bilatéraux, tout comme à celui sur l'EEE. En revanche, en accédant à l'AELE, le Royaume-Uni maintiendrait un statu quo commercial parfait avec ces pays. En effet, l'AELE prévoit une intégration économique très étoite entre ses membres (en réalité cette intégration est une extension des accords bilatéraux Suisse-UE aux relations entre la Suisse et les autres membres de l'AELE qui sont membres de l'EEE). 

Deuxièmement, le Royaume-Uni pourrait maintenir un régime de libre échange simple avec de nombreux partenaires à travers le monde. En quittant l'UE, le Royaume-Uni ne serait plus partie à une quarantaine d'accords de libre échange conclus par Bruxelles ces dernières années (dont ceux que l'UE a conclu avec le Canada et la Corée du Sud). En intégrant l'AELE, le Royaume-Uni pourrait (après négociation avec ces pays tiers) intégrer la trentaine d'accords de libre échange de l'AELE. Une telle entreprise prendrait un peu de temps car les accords de l'AELE devraient être amendés. Cela étant dit, l'exercice devrait être plus court que dans le cas où Londres chercherait à négocier des nouveaux accords à partir de zéro. Enfin, en tant que membre de l'AELE, le Royaume-Uni serait libre de conclure des accords commerciaux séparé avec les pays avec lesquels l'AELE ne possède pas encore d'accord (p.ex. la Chine). 

Une adhésion à l’AELE exigerait peu d’efforts aux Britanniques, tant du point de vue légal, politique que financier. Cependant, en tant que membre de l’AELE, le Royaume-Uni devrait s’engager à appliquer la libre circulation des personnes avec les autres pays membres (art. 20-22 de la Convention AELE). Ceci pourrait constituer un problème politique significatif. En effet, le gouvernement britannique s’est engagé, à la suite du référendum de sortie de l'UE de juillet 2016, à mettre fin au principe de la libre circulation des personnes avec tous les pays tiers.

D'autre part, il faut noter que les grands pays membres de l'AELE (Norvège et Suisse) pourraient voir d'un mauvais oeil une adhésion du Royaume-Uni car elle risquerait de mettre en péril l'équilibre politique au sein de l'organisation. Le Royaume-Uni est plus de quatre fois plus peuplé que l'ensemble des pays de l'AELE. Pour finir, une adhésion britannique à l'AELE risquerait de placer la Suisse dans une situation constitutionnelle difficile. En effet, Berne devrait s'engager à appliquer un nouvel accord comprenant une clause de libre circulation des personnes avec un pays tiers. Une telle obligation pourrait entrer en conflit avec les dipositions constitutionnelles découlant de l'acceptation de l'initiative contre l'immigration de masse de 2014. 

Face à ces difficultés, un autre scénario est envisageable: une association du Royaume-Uni à l’AELE. D'ailleurs, le laboratoire d'idée suisse Foraus vient de publier une étude allant dans ce sens. 

Ce régime d’association pourrait être similaire à celui développé entre la Finlande et l’AELE entre les années 1960 et 1980 (régime "FINEFTA") et pourrait être appelé "UKEFTA". Son caractère malléable amènerait les bénéfices commerciaux souhaités par toutes les parties en présence, tout en évitant les questions politiques sensibles, dont la nécessité d’appliquer la libre circulation des personnes.

Légalement, cette association prendrait la forme d'un accord de libre échange entre l'AELE et le Royaume-Uni. En pratique, en vertu d'un gentlemen's agreement, le Royaume-Uni participerait pleinement à la prise de décision au sein des instiutions de l'AELE. Pour ce qui est de la substance de l'accord, les obligations et les droits mis en place par l'accord d'association seraient similaires à ceux incombant à un Etat membre (voir charte AELE). Les relations économiques entre le Royaume-Uni et l'AELE seraient donc préservées. Toutefois, les parties pourraient tirer avantage du caractère flexible de l'association pour concevoir des aménagements spéciaux. Par exemple, il serait possible de mettre en oeuvre un régime de libre circulation des personnes assorti d'une clause de sauvegarde. Ce dispositif pourrait être actionné par l'une des parties en cas de mouvements migratoires significatifs. Une telle clause satisferait pleinement les intérêts et préférences des Britanniques en matière d'immigaration (tout comme ceux des Suisses).  

«UKEFTA» pourrait être une solution temporaire ou permanente selon les préférences et les souhaits des parties en présence. Le maintien d’un statu quo commercial avec les pays non-membre de l’UE et la flexibilité offerte par cet arrangement pourraient se révéler précieuses pour le Royaume-Uni. Ceci, alors que Londres navigue en ce moment même dans les eaux troubles du Brexit. Bien évidemment, une telle solution ne résoudrait pas le problème de l'accès du Royaume-Uni au marché intérieur de l'UE. Toutefois, une association du Royaume-Uni à l'AELE permettrait d'envisager, à long terme et seulement si Londres le désire un jour, une (ré-)adhésion du Royaume-Uni à l'EEE et donc une réitégration des Britanniques au marché intérieur. En effet, en vertu de l'accord de Porto (1992), seuls les membres de l'AELE et de l'UE ont pleinement accès au marché intérieur. 

Du point de vue des pays de l'AELE, une association du Royaume-Uni à l'AELE ne nécéssiterait pas que chacun de ces pays s'engage, de manière séparée et sectorielle, dans des négociations d'accords bilatéraux de libre échange après 2019 (i.e. X nombres d'accords sectoriels Royaume-Uni-Norvège; Y nombres d'accords sectoriels Royaume-Uni-Suisse etc.). En outre, la présence du Royaume-Uni dans le bloc de l'AELE, même en tant que pays associé, pourrait renforcer l'organisation dans ses négociations de libre échange actuelles avec plusieurs géants économiques asiatiques (Inde, Indonésie etc.).  

De nombreuses voix, dont celle du ministre des Affaires étrangères islandais, s'élèvent déjà pour encourager le Royaume-Uni à considérer une adhésion à l'AELE. Dans ce contexte, l'option de l'association développée par le Foraus semble recueillir l'assentiment de plusieurs millieux britanniques favorables à un "Soft Brexit". Il y a peu, le quotidien "The Guardian" s'en faisait d'ailleurs l'écho. 

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