Le sort de la «clause de sauvegarde» se joue-t-il à Londres (et à Berlin)?

Depuis le 9 février 2014, la Commission européenne et la plupart des Etats membres de l’UE n’ont pas souhaité faire de concessions à la Suisse sur la libre circulation des personnes. L’une des raisons de cette intransigeance tient au précédent que de telles concessions créeraient. En effet, en parallèle, le Royaume-Uni entend redéfinir les termes de son appartenance à l’UE. Il menace de quitter l’union si ses revendications ne sont pas entendues (« Brexit »).

Le point sur la question du « Brexit » et ses implications pour la Suisse :

Depuis 2013, le premier ministre conservateur britannique David Cameron a laissé entendre qu’il n’était plus satisfait de la participation du Royaume-Uni à l’UE. Ce dernier a donc élaboré une nouvelle politique européenne basée sur une « renégociation » avec ses partenaires européens, suivis d’un référendum « in/out ».

Il y a peu, le discours de M. Cameron s’est fait plus clair. En effet, Downing street a rendu public plusieurs points qu’il comptait remettre en question lors de la renégociation avec ses partenaires européens. L’un d’entre eux vise justement à rendre les règles de la libre circulation plus souples afin de limiter l’immigration européenne à destination du Royaume-Uni (une vieille revendication de certains conservateurs britanniques).

Sur la base de ce mandat, M. Cameron a même entamé des pourparlers avec la Commission, le Président du Conseil européen (M. Donald Tusk) et un certain nombre de pays membres. D’après les dernières indiscrétions, il semble que les discussions soient maintenant « bien avancées », même si rien n’est encore finalisé, loin s’en faut.

Selon ces mêmes sources, les britanniques auraient réussi à convaincre leurs partenaires européens d’explorer des projets aménagements précis. Deux grandes idées circulent actuellement. La première serait de restreindre les aides sociales aux travailleurs européens s’établissant au Royaume-Uni. La deuxième serait liée à l’instauration d’un mystérieux « frein » migratoire d’urgence dans le cas, non moins mystérieux, d’une « surcharge » des services sociaux britanniques.

De telles mesures violeraient les dispositions présentes dans les traités européens (art. 45 TFUE). Et, à ce stade, il est peu probable que les traités soient renégociés. La procédure serait trop longue et l’issue trop incertaine. Pour contourner cet obstacle, les parties en présence auraient donc décidé d’explorer les potentialités qu’offre le droit secondaire. Le but serait d’instaurer des plafonds d’immigration en cas de difficulté sociales avérées côté britannique.

Les contours de ces limites et, surtout, les critères utilisés pour définir une difficulté « avérée » n’ont pas encore été définis mais ils seront certainement basés sur des indicateurs économiques « objectifs ». A moyen terme, ce caractère objectif risque de poser un problème pour le gouvernement britannique. En effet, un tel mécanisme était mis en place, rien ne dit qu’il serait vraiment utilisé un jour (en termes relatifs, l’immigration est moins forte au Royaume-Unis que dans d’autres pays de l’UE).

Quoi qu’il en soit, ces éléments ressembleraient à la clause de sauvegarde que les Suisses envisagent d’obtenir de Bruxelles. L’argument du précédent pourrait donc se retourner non pas contre mais en faveur de la Suisse. En d’autres termes, c’est parce que l’UE serait prête à faire quelques concessions à l’un de ses membres que la Suisse pourrait arriver à une sorte de compromis avec l’union, et non l’inverse.

L’Allemagne : un acteur clé

Qui se cache derrière cette petite ouverture à l’égard des demandes du Royaume-Uni (et par ricochet de la Suisse) ? Tout d’abord, il ne fait aucun doute que la plupart des institutions européennes et pays membres de l’UE ne souhaitent pas un « Brexit ». Un tel évènement constituerait un choc politique que la construction européenne aurait du mal à encaisser sans se remettre en cause. Il existe donc un consensus un peu partout dans les chancelleries européennes pour faire preuve d’un peu de compréhension pour les demandes du gouvernement britannique. L’idée est de faire en sorte que M. Cameron garde la face et qu’il puisse défendre un bon « deal » devant ses concitoyens. Ceci, afin de les empêcher de voter en faveur d’un brexit lors du prochain référendum.

Un pays se détache toutefois dans sa volonté politique de trouver une solution pragmatique aux demandes du Royaume-Uni : l’Allemagne. Ces derniers mois, le gouvernement allemand a même mis en place une task-force. Dirigée par l’expérimenté diplomate Klaus Zillikens, elle a pour but de trouver des « arrangements créatifs » et faciles à mettre en œuvre pour répondre aux demandes britanniques.

Sur la libre circulation, les Allemands ont été des bons catalyseurs d’idées inventives. En effet, ce sont eux qui ont défendu le plus la piste –aujourd’hui explorée par les parties– visant à élaborer des aménagements migratoires dans le cadre du droit secondaire.

Les raisons derrière ces « bons offices » allemands sont simples. Pour Berlin, un départ du Royaume-Uni de l’UE serait particulièrement dommageable. Il isolerait les Allemands dans leur quête visant à rendre l’UE « business friendly » et plus compétitive. En effet, les autres grands pays membres (France, Italie, Espagne) sont bien moins favorables au libre échange et au libre marché que ne l’a toujours été le Royaume-Uni. Même si les britanniques ont parfois été des partenaires imprévisibles, le gouvernement allemand a pu s’appuyer sur eux quand la situation l’exigeait et en a tiré des bénéfices certains. Par ailleurs, le Royaume-Uni demeure l’un des principaux partenaires commerciaux de l’Allemagne, un brexit aurait donc des conséquences pratiques importantes sur les échanges anglo-allemands.

D’autre part, ces bons offices ont aussi une dimension de politique intérieure. Tout aménagement en matière de libre circulation des personnes qui pourrait s’appliquer un jour à l’Allemagne satisferait aussi le grand allié politique de la Chancelière, le parti conservateur CSU de Bavière. En effet, ce dernier a récemment opéré un virage populiste en s’attaquant à l’immigration extra et intra-européenne.

Rien n’est fait, tout peut encore arriver:

Ceci dit, la renégociation britannique n’est pas encore pliée. La Commission européenne et, surtout, les autres pays membres auront encore le mot à dire. Pour le moment, rien ne dit qu’ils soient prêts à abandonner quoi que ce soit sur la question de la libre circulation. Aussi, Berlin devra sans doute faire quelques concessions ailleurs pour contenter les partisans du statu quo sur la libre circulation (surtout les pays d’Europe centrale et orientale qui y sont très attachés). C’est ainsi que fonctionnent les discussions intergouvernementales au sein de l’UE. Ce marchandage à venir constitue une inconnue importante dans cette équation déjà complexe. Un échec définitif des discussions n’est pas invraisemblable. Il aurait des conséquences fâcheuses pour la Suisse.

Pendant ce temps, certains responsables suisses se réjouissent néanmoins des progrès du dossier britannique. En aparté, ils louent sans détour les efforts de la diplomatie allemande et, surtout, du cabinet de la chancelière Merkel. A ce sujet, il faut dire que certains responsables allemands ont laissé miroiter l’idée d’une solution se basant elle aussi sur le droit secondaire lors d’échanges discrets avec leurs homologues suisses. Ce nouvel optimisme tranche avec l’atmosphère qui a immédiatement suivie la votation du 9 février 2014, minée par une succession de hauts et de bas entre diplomates suisses et européens.

Toutefois, les Suisses ne devraient pas trop vite se réjouir et s’abandonner à un excès d’optimisme. Si les britanniques arrivent à trouver des solutions sur la question migratoire, il est vrai que Berne aura, dans la foulée, de bonnes chances de finaliser aussi un compromis avec Bruxelles. Ce compromis sera peut-être un peu différent de celui britannique. Par contre, il ne sera pas plus « généreux ». Dans le cas contraire, l’UE donnerait des munitions aux partisans d’un brexit. En effet, ces derniers s’empresseraient alors de présenter le « modèle suisse » (consistant en un accès au marché intérieur de l’UE un peu réduit mais avec plus de meilleures possibilités de réduire les flux migratoires) comme une alternative crédible à la participation du Royaume-Uni à l’UE.

Tout arrangement spécial pour le Royaume-Uni et la Suisse, s’il finit par se concrétiser un jour, sera certainement très peu spectaculaire et/ou bâti sur des trésors d’ambiguïté politique. Une réduction importante des flux migratoires européens en Suisse me paraît exclue, sauf si Berne appliquait unilatéralement une clause de sauvegarde. Ceci constituerait toutefois un acte inamical et donc peu judicieux.

Comme évoqué précédemment, tout l’enjeu sera de savoir quels seront les critères objectifs dont pourra se prévaloir le Royaume-Uni pour recevoir des concessions migratoires de ces partenaires européens.  

Le risque pour le Royaume-Uni, comme pour la Suisse, serait que l’UE réponde un grand « chiche, montrez-nous que vous avez des problèmes socio-économiques et nous entrerons en matière ». Dans ce jeu là, le Royaume-Uni comme la Suisse n’auraient rien à gagner.